Evolución normativa de las Ordenanzas Municipales en la ciudad de Encarnación: Un análisis histórico del periodo 1953-2023

Introducción

Las ordenanzas municipales son pautas de vital importancia en lo que refiere a la regulación de la convivencia comunitaria y gestión de recursos de carácter local en un municipio determinado. Particularmente, en la ciudad de Encarnación, estas normativas fueron evolucionado a lo largo del tiempo, reflejando los cambios sociales, económicos y políticos experimentados por la localidad.

Desde su fundación, en el año 1615, Encarnación, actual capital del Departamento de Itapúa ha sido protagonista de eventos históricos que han impactado en su desarrollo urbano y en su administración local (Reverchon Olivera, 2010). En tal sentido, las ordenanzas municipales fueron instrumentos jurídicos para gestionar el crecimiento y el orden urbano a los efectos de adaptarse a las transformaciones socioeconómicas y responder a las necesidades de la ciudadanía.

Asimismo, a partir del avenimiento de la era democrática en el Paraguay, luego de la caída del régimen dictatorial en el año 1989, en el país ha avanzado con fuerza la corriente descentralizadora de la administración pública. Este proceso ha logrado las reformas necesarias en la legislación nacional dotando de mayor autonomía a los municipios, permitiéndoles desarrollar normativas propias que respondan a sus particularidades locales. De esta manera, las ordenanzas en el municipio encarnaceno también reflejan estos cambios ya que el acervo normativo fue incrementándose gradualmente a medida de la adquisición de mayor autonomía municipal.

En este sentido, para comprender la evolución del corpus normativo estudiado resulta necesario situarlo en el contexto sociopolítico paraguayo del periodo. En 1954, año de sanción de la Ley 222 (1954), el país transitaba un esquema de gobierno centralizado, enmarcado en la Constitución Nacional de 1940 (Decreto-Ley 2242, 1940) y, posteriormente, en la Constitución Nacional de 1967 (Lezcano Claude, 2012; Martyniuk Barán, 2003). Bajo este esquema los municipios carecían de autonomía política real ya que el Intendente era designado por el Poder Ejecutivo directamente y toda ordenanza debía remitirse en doble ejemplar al Ministerio del Interior, que verificaba su conformidad con la Constitución antes de su entrada en vigor (Ley 222, 1954, art. 114-115).

La Ley 1294 (1987) actualizó el marco jurídico municipal manteniendo, no obstante, el esquema centralizado propio del tipo de gobierno vigente hasta el año 1989. La caída del régimen stronista y la posterior sanción de la Constitución Nacional de 1992 modificaron sustancialmente la organización sociopolítica paraguaya (Lezcano Claude, 2012). En el año 1991 la ciudadanía eligió por primera vez de manera directa a sus intendentes municipales, impulsando el proceso de descentralización administrativa y el fortalecimiento de la autonomía local (Peña Villamil, 1997), aunque dicho proceso avanzó de forma gradual e incompleta, con municipalidades que recibieron escasos recursos del Estado central entre 1992 y 2010 (Valcárcel Bustos, 2015). Finalmente, la Ley 3966 (2010) consolidó jurídicamente esta autonomía, amplió las competencias municipales e incorporó mecanismos de participación ciudadana como la iniciativa popular de ordenanzas (Pettit, 2011).

A este proceso de reforma institucional se sumó el impacto directo de las obras de la Hidroeléctrica Yacyretá en la ciudad de Encarnación. Cabe resaltar que, la Entidad Binacional Yacyretá fue creada el 03 de diciembre de 1973 mediante el tratado suscripto entre Paraguay y Argentina a los efectos del aprovechamiento hidroeléctrico del Río Paraná (Entidad Binacional Yacyretá, s.f.), y la construcción de la represa se inició en el año 1983, dando lugar simultáneamente al proceso de liberación de las franjas costeras y de relocalización de la población ribereña de Encarnación, que se extendió, en sucesivas etapas, hasta el año 2011 (Thomas, 2015). La inauguración del Puente Internacional San Roque González de Santa Cruz en el año 1990 y, posteriormente, el Plan de Terminación del emprendimiento acordado en el año 2004 intensificaron las obras de infraestructura, reasentamiento y renovación urbana de la ciudad. Este proceso, prolongado durante casi tres décadas, generó demandas normativas específicas en materia de planificación urbana, ordenamiento territorial, infraestructura y servicios públicos.

Antecedentes

Diversos estudios nacionales en Paraguay han abordado las ordenanzas municipales explorando su regulación sobre áreas específicas como ordenamiento territorial, salud, medio ambiente, entre otros.

En tal sentido, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe estudia el fenómeno de la descentralización de los niveles de gobierno en el Paraguay, analizando su aplicación en el ámbito nacional, departamental y municipal (Gaete, 2012). Al respecto, en dicha investigación se esboza un concepto de ordenanza municipal al señalar que son normas de aplicación general y carácter obligatorio vigente en todo el territorio municipal. Igualmente, se desarrolla el tipo de aspectos que puede atender un municipio y que son los relacionados al urbanismo, ambiente, transporte, cultura, salud, asistencia social, deporte, turismo y educación.

Flores et al. (2018) ofrecen un análisis importante sobre los instrumentos locales existentes de planes sociales y de ordenamiento territorial de la ciudad de Asunción, regulados por Ordenanzas municipales. Estos planes incluyen: El Plan Regulador, Ordenanza 43 de 1994, el Plan de Descentralización, el Plan Maestro de la Franja Costera, Ordenanza 34 de 1996, el Plan de Tierras Municipales, la Ordenanza 33 de 1995 y el Plan de Desarrollo Urbano Ambiental, Ordenanza 183 de 2001. La investigación en un punto ha realizado un estudio histórico de las ordenanzas dictadas en materia de gestión urbana y participación ciudadana, examinando el marco lógico de las mismas, así como cuáles han sido derogadas y cuáles se encuentran vigentes. Este estudio ha concluido que dichos instrumentos han permanecido constantes entre 1991 y 2015. Finalmente, el trabajo propone varios lineamientos como la creación de bases de datos accesibles de planes y gestión urbana y el establecimiento de mecanismos jurídicos de participación vinculante.

Insfran (2022) examina las dinámicas espaciales e históricas de los espacios públicos del área metropolitana a fin de proponer estrategias para la revitalización de estos lugares, en este sentido, analiza las ordenanzas municipales dictadas en los Siglos XVI-XVII-XVIII durante la época colonial en la ciudad de Asunción sobre planificación y ordenamiento territorial. Igualmente, observa las ordenanzas dictadas en las ciudades de Luque y Fernando de la Mora sobre la misma área y el nivel de participación de la ciudadanía en la propuesta de estas.

Por su parte, Bastos (2022) analiza el contenido de las ordenanzas municipales de la ciudad de Hernandarias desde el periodo de 1991 al 2022, concluyendo que la Planificación, Urbanismo, Salubridad y Medio Ambiente son las materias más reguladas en dicha ciudad.

Si se acota el análisis solo al estudio de las ordenanzas de la ciudad de Encarnación, se tiene que Servín Nasich et al. (2017) al estudiar el sistema de indicadores de Desarrollo Sostenible del municipio de Encarnación enfoca su investigación en la Ordenanza Municipal 175 de 1990 y recomienda su modificación proponiendo la creación de un instrumento de gestión de desarrollo sostenible para la ciudad.

Asimismo, Velázquez Haurón et al. (2019) al examinar la forma de vivencia de la ciudad de Encarnación repasa algunas normativas locales sobre ruidos molestos, regulado por la Ordenanza 373 de 1997, sobre el transporte público regulado por las Ordenanzas 76 de 2017 y Ordenanza 152 de 2018. Igualmente expone cuál es el nivel de participación ciudadana en cuanto a propuestas de Ordenanzas Municipales.

En este contexto, la revisión evidencia que las ordenanzas municipales han sido estudiadas en Paraguay desde diferentes enfoques y que, en el caso de Encarnación, existen investigaciones que analizan determinadas normas en relación con problemas específicos de desarrollo sostenible, gestión urbana, transporte, ruidos y participación ciudadana. No obstante, los antecedentes identificados no ofrecen una reconstrucción integral y longitudinal de la producción normativa del municipio de Encarnación que abarque el período 1953-2023. En particular, no se identificó un estudio que sistematice el conjunto de ordenanzas dictadas durante dicho período, las clasifique según sus materias y permita observar su evolución en el tiempo.

La existencia de este vacío, pues adquiere relevancia porque el análisis longitudinal de las ordenanzas permite superar el estudio aislado de normas particulares y observar tendencias en la producción normativa municipal, así como los ámbitos temáticos que recibieron mayor atención en diferentes momentos históricos. Asimismo, la inexistencia de estudios específicos limita la capacidad de la comunidad conformada por los/as ciudadanos/as, investigadores/as y otros actores públicos a la identificación de tendencias y áreas de mejora en la regulación municipal, lo que a su vez obstaculiza la toma de decisiones informadas y la implementación efectiva de políticas públicas.

Ante tales circunstancias, se plantea la necesidad de analizar la evolución de las ordenanzas municipales del municipio encarnaceno durante el periodo 1953–2023, a los efectos de identificar los cambios normativos y las áreas temáticas que recibieron mayor atención en distintos momentos de la historia municipal. Así, el objetivo general de esta investigación fue analizar la evolución de las ordenanzas municipales dictadas en la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023. Para alcanzar dicho propósito se procedió a: 1. Describir el marco legal municipal vigente durante el periodo 1953-2023 en el Paraguay 2. Identificar las ordenanzas municipales dictadas en la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023 en la ciudad de Encarnación. 3. Clasificar las ordenanzas municipales promulgadas durante el periodo 1953-2023 en la ciudad de Encarnación.

Metodología

El presente estudio tiene principalmente un enfoque cualitativo de tipo descriptivo. El diseño de la investigación es no experimental y longitudinal de carácter histórico, en atención a que no se manipularon variables, sino que en su defecto se ha observado y analizado el desarrollo normativo a través del tiempo.

La población de estudio estuvo conformada por el total de ordenanzas municipales dictadas en la ciudad de Encarnación entre los años 1953 y 2023. La muestra la conformó el conjunto completo de las mencionadas ordenanzas. Cabe aclarar que el periodo de 1953-2023 fue delimitado atendiendo a criterios documentales y normativos. El límite inferior de 1953 corresponde al año a partir del cual se ubicaron registros sistematizables de ordenanzas municipales en los archivos de la ciudad de Encarnación, inmediatamente anterior a la sanción de la Ley 222 (1954), primera norma que definió jurídicamente el concepto de "ordenanza municipal" en el país. El límite superior (2023) corresponde al último año calendario completo disponible al momento del relevamiento de datos. Así, este recorte temporal de setenta años abarca la vigencia sucesiva de las cuatro leyes orgánicas municipales sancionadas en el país (1927, 1954, 1987 y 2010) y, con ello, observar de manera longitudinal cómo los sucesivos marcos legales condicionaron la producción normativa local.

Asimismo, se empleó el análisis documental, utilizando fichas de registro diseñadas para sistematizar información relevante de cada ordenanza (año, tema, número, contenido general y observaciones). Las fuentes primarias fueron las propias ordenanzas municipales dictadas en la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023, obtenidas de archivos municipales, y de bases de datos digitales oficiales. En cuanto a las fuentes secundarias se realizó la revisión de la legislación nacional de carácter municipal vigente durante el periodo de estudio. Igualmente, se procedió a la consulta de artículos académicos, informes técnicos y otros documentos relevantes.

Se aplicó estadística descriptiva para graficar los datos a los efectos de visualizar la evolución y distribución de las ordenanzas municipales, facilitando el análisis de la información recopilada.

Resultados

El Marco legal municipal vigente durante el periodo 1953-2023

El marco legal en lo que respecta al ámbito municipal en Paraguay ha experimentado una evolución notable durante el periodo de 1953 y 2023. Dicha evolución se vislumbra en cambios relativos a la organización administrativa y la autonomía de los municipios. En este contexto, se describen las leyes orgánicas municipales que estuvieron vigentes durante el citado periodo:

a) Ley 915 (1927) Orgánica Municipal: Regula el régimen municipal, la organización de la municipalidad. Esta ley aborda temas como: Hacienda, Obras Públicas, Seguridad personal, Higiene, Beneficencia y Moralidad. Es la tercera Ley Orgánica Municipal, y crea tres categorías de Municipalidades. Esta ley determinó que, en los municipios de Encarnación, Villarrica, Pilar, Concepción, entre otros se nombre un Intendente Municipal (Ley 915, 1927).

b) Ley 222 (1954). Que sanciona la Ley Orgánica Municipal: Esta ley deroga la ley 915 (1927) y expone un concepto de ordenanzas en su artículo 112 que reza: "Los actos municipales de aplicación general que tengan fuerza de ley en todo el municipio, dictados por la Junta Municipal, se denominará Ordenanzas" (Ley 222, 1954, art. 112).

En relación con el procedimiento establecido para la promulgación del acto municipal, la ley establece que la ordenanza debía ser enviada al Ministerio del Interior en doble ejemplar, para comprobar el cumplimiento del trámite previsto en la ley y la armonía con la Constitución y las leyes.

c) Ley 1294 (1987). Orgánica Municipal: Esta ley establece el concepto de Ordenanzas Municipales al exponer que: "Los actos municipales de aplicación general que tengan fuerza de ley en todo el municipio, dictados por la Junta Municipal, se denominarán Ordenanzas. Los actos municipales de aplicación general para la administración municipal, se denominarán Reglamentos. Se denominarán Resoluciones los que versaren sobre asuntos de interés particular o especial" (Ley 1294, 1987, art. 48).

Un segundo momento corresponde a la Ley 1294 (1987). Aunque promulgada durante los últimos años del régimen autoritario, esta normativa introdujo procedimientos legislativos municipales más desarrollados, fortaleciendo el papel de la Junta Municipal y del Intendente en la formulación y sanción de ordenanzas. Tras la transición democrática de 1989 y la Constitución de 1992, estas competencias adquirieron mayor relevancia dentro del proceso nacional de descentralización.

Finalmente, la Ley 3966 (2010) consolidó la autonomía municipal al incorporar mecanismos de participación ciudadana, ampliar las competencias locales y modernizar el procedimiento legislativo.

Ordenanzas municipales dictadas en la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023

Se ha logrado distinguir un total de 958 ordenanzas promulgadas entre los años 1953 y 2023. Estas normativas se encuentran archivadas en formato papel en el edificio de la Municipalidad y en la Junta Municipal de la ciudad.

Las ordenanzas municipales durante el periodo 1953-2023

Con el propósito de comprender de manera integral la evolución normativa de la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023, las ordenanzas municipales fueron clasificadas según distintos criterios analíticos que se presentan a continuación.

1. Según números de ordenanzas municipales dictadas por año durante el periodo 1953-2023

Con el propósito de observar la evolución temporal de la producción normativa municipal, se presenta en la figura 1, la cantidad de ordenanzas dictadas por año en la ciudad de Encarnación entre 1953 y 2023. Así, se tiene que a partir de la década de 1980 se han promulgado un número mayor de ordenanzas, en comparación con años anteriores y que esa tendencia fue aumentando con picos de generación normativa a partir del año 2010.

Siguiendo con el análisis, se evidencian tres etapas diferenciadas en la producción normativa municipal. Entre el periodo de 1953 y 1979 predominó una actividad legislativa reducida, caracterizada por menos de diez (10) ordenanzas anuales en la mayoría de los años, situación coherente con un modelo de administración municipal centralizado y con menores competencias regulatorias.

Entre el periodo de 1980 y 2009, sin embargo, se observa un crecimiento sostenido de la producción normativa. Este incremento coincide con dos procesos históricos: por una parte, la reforma introducida por la Ley Orgánica Municipal de 1987 y la posterior descentralización impulsada por la Constitución Nacional de 1992; por otra, las transformaciones urbanas derivadas de la Entidad Binacional Yacyretá, cuyas obras complementarias modificaron la estructura territorial, la movilidad, la vivienda y los servicios públicos de Encarnación, generando nuevas necesidades regulatorias.

A partir de 2010 la producción normativa alcanza sus valores más elevados. Ello responde al fortalecimiento de la autonomía municipal establecido por la Ley 3966 (2010), a la incorporación de mecanismos de participación ciudadana y al proceso de modernización administrativa del municipio, que amplió considerablemente las áreas sujetas a regulación local.

2. Según números de ordenanzas dictadas durante la vigencia de las Leyes Orgánicas Municipales (1953-2023)

A fin de relacionar la producción normativa con el marco legal vigente en cada etapa histórica, se sistematizaron las ordenanzas conforme a los periodos de aplicación de las distintas leyes municipales vigentes a lo largo del periodo 1953-2023. De este modo, se tiene que, durante dicho periodo, a nivel nacional estuvieron vigentes cuatro (4) leyes municipales individualizadas como: Ley 915 (1927), Ley 222 (1954), Ley 1294 (1987) y la Ley 3966 (2010) y se han promulgado a su vez la siguiente cantidad de ordenanzas (Figura 2):

Ley 915 (1927): Durante el periodo de esta ley se registró una única ordenanza (0,1% del total), según se aprecia en los datos precedentes, la escasa cantidad de ordenanzas dictadas demuestra que, durante esta época, la regulación municipal era mínima. De acuerdo con el contexto histórico, esto es así ya que las estructuras legales y administrativas de la ciudad de Encarnación estaban en sus etapas iniciales de desarrollo, asimismo, existía un menor desarrollo urbano y menor complejidad administrativa para el desarrollo y promulgación de ordenanzas.

Ley 222 (1954): Durante la vigencia de esta ley se promulgaron 65 ordenanzas (6,8% del total) visibilizando un período de mayor actividad regulatoria. Igualmente, esta tendencia se encuentra relacionada con el crecimiento económico y demográfico de la ciudad de Encarnación y la necesidad de establecer un marco legal más robusto para gestionar el desarrollo urbano y los servicios municipales.

Ley 1294 (1987): Se observa un notable incremento a 351 ordenanzas dictadas (36,6% del total) durante la vigencia de esta ley, reflejando una intensificación en la actividad regulatoria. Analizando el contexto histórico, el municipio de Encarnación adquirió nuevas demandas ciudadanas en atención al avance de las obras complementarias lideradas por la Entidad Binacional Yacyretá.

La Entidad Binacional Yacyretá comenzó a modificar de manera decisiva la dinámica urbana de Encarnación a partir de la ejecución de las obras complementarias desarrolladas principalmente durante las décadas de 1990 y 2000. La relocalización de barrios, la construcción de nuevas avenidas costeras, la reorganización del sistema vial, la creación de espacios públicos y la expansión de infraestructura urbana generaron transformaciones territoriales y sociales.

Estos cambios incrementaron la demanda de regulación municipal en materias como ordenamiento territorial, transporte, patrimonio urbano, ambiente, infraestructura y servicios públicos. En consecuencia, el aumento de las ordenanzas durante este período se interpreta como una respuesta institucional del municipio frente a un proceso acelerado de reconfiguración urbana impulsado por las obras complementarias derivadas del emprendimiento hidroeléctrico.

Ley 3966 (2010): El notable aumento a 541 ordenanzas (56,5% del total, la cifra más alta del periodo) bajo esta ley indica un periodo de intensa actividad regulatoria y administrativa. En las últimas dos décadas, la ciudad de Encarnación ha enfrentado desafíos complejos relacionados con la urbanización, el desarrollo sostenible y la modernización de los servicios públicos. La cantidad de ordenanzas promulgadas reflejan esfuerzos por abordar estos desafíos mediante la implementación de estas acciones específicas.

Al efectuar un análisis estadístico complementario de los datos precedentes se tiene que al relacionar la cantidad de ordenanzas con la duración de la vigencia de cada ley, se obtiene un promedio de producción normativa de aproximadamente 2 ordenanzas por año durante la vigencia de la Ley 222 (1954-1987, 33 años), cifra que se eleva a cerca de 15 ordenanzas por año durante la vigencia de la Ley 1294 (1987-2010, 23 años) y a alrededor de 41 ordenanzas por año durante la vigencia de la Ley 3966 (2010-2023, 13 años). En términos porcentuales, del total de 958 ordenanzas identificadas, el 56,5% (541) corresponden al periodo de vigencia de la Ley 3966, el 36,6% (351) al de la Ley 1294, el 6,8% (65) al de la Ley 222 y apenas el 0,1% (1) al de la Ley 915 (1927). Esta progresión en la tasa anual de producción normativa constituye evidencia cuantitativa de que cada reforma del marco legal municipal se tradujo en un ejercicio efectivo y creciente de la potestad reglamentaria municipal.

Así también, este crecimiento resulta relevante cuando se compara la tasa anual de producción normativa. Entre la vigencia de la Ley 222 y la Ley 1294, la producción promedio pasó de 2 a 15,26 ordenanzas por año, lo que representa incremento de aproximadamente 675 %. A su vez, entre la Ley 1294 y la Ley 3966, la tasa aumentó de 15,26 a 41,62 ordenanzas anuales, equivalente a un incremento aproximado del 173 %. En términos generales, la tasa anual de producción normativa durante la vigencia de la Ley 3966 fue aproximadamente 21 veces superior a la registrada durante la Ley 222.

3. Según números de ordenanzas dictadas durante los diferentes gobiernos municipales (1953-2023)

Por otro lado, profundizando el análisis en atención a los diferentes gobiernos municipales que transitaron durante el periodo 1953-2023 en la ciudad de Encarnación en la tabla 2 se indica la cantidad de ordenanzas dictadas durante los diversos gobiernos municipales liderados por diferentes intendentes de la ciudad de Encarnación entre 1953 y 2023. Los datos revelan la variación considerable entre los diversos mandatos. Por ejemplo, durante los periodos de los intendentes Rogelio Ocampos Godoy (1950-1958) y Domingo Robledo Valenzuela (1958-1973) se dictaron un número bajo de ordenanzas, en contraste, en tiempos de intendentes como Emilio Oriol Acosta (1996-2001) y Alfredo Luis Yd Sánchez (2015-2021) se promulgaron un número mayor de ordenanzas. Este aumento en la actividad normativa denota cambios en las demandas administrativas, crecimiento urbano y la complejidad de la gestión municipal a lo largo del tiempo.

Además, se puede observar que algunos intendentes tuvieron períodos muy cortos, por estos períodos de transición y cambios políticos.

4. Según su estructura

De acuerdo con este criterio, se examina la evolución de la estructura de las ordenanzas municipales en Encarnación a lo largo del período 1953-2023. El análisis se organiza en diferentes periodos históricos, considerando cambios en la técnica legislativa y en la organización de las normativas. A continuación, se presenta un resumen de esta evolución en la tabla 3.

5. Según funciones municipales

Siguiendo con los objetivos de la presente investigación, se ha realizado la categorización de las 958 ordenanzas según funciones municipales se realizó tomando como marco de referencia la Ley 3966 (2010), particularmente las funciones establecidas en su artículo 12 y, de manera complementaria, las potestades previstas en los artículos 7 y 144. La elección de este marco responde a que dicha normativa establece las competencias y funciones municipales vigentes al cierre del período analizado, incorporando y precisando ámbitos de actuación municipal que permiten una clasificación funcional más amplia e integral. En consecuencia, sus categorías se utilizaron como criterio analítico común para ordenar retrospectivamente las ordenanzas de todo el período 1953-2023. Asimismo, el año de emisión de cada ordenanza se mantuvo como variable temporal para identificar su ubicación histórica y observar la evolución de la producción normativa en cada función municipal. Se obtuvieron los siguientes resultados:

1. De planificación, urbanismo y ordenamiento territorial: Se encontraron un total de 388 ordenanzas municipales.
2. De infraestructura pública y servicios: Se tienen un total de 44 ordenanzas municipales.
3. De transporte público y tránsito: Se tiene un total de 117 ordenanzas.
4. De ambiente: Se tiene un total de 24 ordenanzas.
5. En materia de patrimonio histórico y cultural: Se tienen un total de 13 ordenanzas.
6. En materia de salud, higiene y salubridad: Se tiene un total de 28 ordenanzas.
7. En materia de educación, cultura y deporte: Un total de 33 ordenanzas.
8. De desarrollo productivo: 1 Ordenanza.
9. La regulación de la Policía Municipal: 4 Ordenanzas.
10. Financieras y Tributarias: 280 Ordenanzas.
11. Consejos Municipales: 14 Ordenanzas.
12. Otras funciones municipales: 12 Ordenanzas.

En términos relativos, de las 958 ordenanzas identificadas, las funciones de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial concentran el 40,5% del corpus normativo, seguidas por las funciones financieras y tributarias (29,2%) y por el transporte público y tránsito (12,2%). El resto de las categorías como: infraestructura y servicios (4,6%), educación, cultura y deporte (3,4%), salud e higiene (2,9%), ambiente (2,5%), consejos municipales (1,5%), patrimonio histórico y cultural (1,4%), otras funciones (1,2%), policía municipal (0,4%) y desarrollo productivo (0,1%). En conjunto, estas nueve categorías menores reúnen el 18% restante de las ordenanzas. Esto es conteste a la situación sociohistórica descrita sobre la preeminencia de la planificación urbana y de las funciones financieras vinculadas a las transformaciones asociadas a las obras complementarias de Yacyretá, y con el fortalecimiento de la autonomía fiscal municipal a partir de la Ley 3966 (2010).

El análisis de las ordenanzas sistematizadas revela que áreas como planificación y ordenamiento territorial, así como lo referente a la administración financiera municipal (Financieras y tributarias) y el transporte público han sido objeto de atención significativa por parte de las autoridades municipales.

Discusión

La sistematización y posterior clasificación de las ordenanzas municipales de acuerdo con criterios específicos como año, estructura y funciones municipales evidencia un aumento sostenido constante y una diversificación temática de la producción normativa, particularmente a partir de la promulgación de la Ley Orgánica Municipal 3966 (2010). Esta tendencia coincide con el proceso de descentralización administrativa descrito por Gaete (2012), que destaca que las ordenanzas son normas de aplicación general y carácter obligatorio dentro del territorio municipal, destinadas a regular ámbitos como el urbanismo, el ambiente, la salud, la asistencia social, el turismo y la educación. El incremento de las ordenanzas se relaciona con la ampliación de las competencias municipales y con el fortalecimiento del nivel local como actor fundamental en la gestión del desarrollo.

Los resultados también muestran que las ordenanzas municipales de la ciudad de Encarnación siguieron un patrón de consolidación desde el punto de vista técnico e institucional, pasando de regulaciones básicas en las primeras décadas (1953–1970) a normas más complejas en los últimos periodos tal como se señalan en los estudios de Flores et al. (2018), quienes, al analizar los instrumentos locales de planificación urbana concluyen que la permanencia normativa depende de la institucionalización de la gestión urbana.

Por su parte, los estudios de Bastos (2022) sobre las ordenanzas municipales confirman una tendencia nacional hacia la priorización de áreas vinculadas con la planificación urbana, salubridad y medio ambiente, coincidencia que refuerza los hallazgos del presente trabajo.

En el caso de la ciudad de Encarnación, los resultados de la clasificación por funciones municipales revelan que las áreas más reguladas corresponden a Planificación, Urbanismo y Ordenamiento Territorial, Administración Financiera Municipal, y Transporte y Tránsito, reflejando las prioridades de un municipio en expansión urbana y en proceso de modernización administrativa. Estos resultados se vinculan con el contexto histórico local, especialmente con el impacto de las obras complementarias de la Entidad Binacional Yacyretá, que impulsaron transformaciones urbanas y nuevas demandas normativas.

Complementariamente, los estudios de Servín Nasich et al. (2017) y Velázquez Haurón et al. (2019) sobre la ciudad de Encarnación muestran cómo las ordenanzas específicas relativas a ruidos molestos y transporte público reflejan procesos de adaptación del marco normativo a las dinámicas urbanas y sociales contemporáneas.

En este contexto la evolución de las ordenanzas municipales de Encarnación responde a un proceso progresivo de fortalecimiento institucional y normativo, vinculado al desarrollo de la autonomía municipal y la descentralización del Estado paraguayo. La comparación con estudios nacionales evidencia patrones comunes en la consolidación del derecho municipal como el incremento de la producción normativa, la diversificación temática, y la adaptación a los desafíos del desarrollo urbano y ambiental sostenible. Este proceso convierte a las ordenanzas municipales en un indicador del grado de madurez institucional y de la capacidad de gestión local en Paraguay.

Conclusiones

El presente estudio ha analizado de manera integral la evolución de las ordenanzas municipales de la ciudad de Encarnación durante el periodo 1953-2023, denotando transformaciones en la producción normativa, la técnica legislativa y la orientación de los actos municipales frente a las demandas sociales y administrativas.

En cuanto a los hallazgos principales, se identificaron un total de 958 ordenanzas municipales, que se han clasificado de acuerdo con criterios como cantidad por año, estructura y funciones. Los análisis mostraron un incremento sostenido de la producción normativa, especialmente a partir de la década de 1980, con picos destacados durante la vigencia de la Ley Orgánica Municipal 3966 (2010). Asimismo, se constató un proceso de consolidación técnica e institucional, con la evolución de la redacción normativa desde estructuras simples en los primeros periodos hasta textos complejos y con mayor especificidad jurídica en la actualidad. Las áreas más reguladas corresponden a Planificación, Urbanismo y Ordenamiento Territorial, Administración Financiera Municipal y Transporte y Tránsito.

Así pues, este estudio contribuye al conocimiento del derecho municipal al ofrecer una sistematización longitudinal de las ordenanzas municipales de la ciudad de Encarnación a fin de facilitar la comprensión de la evolución del derecho local y del rol regulador del municipio en la gestión del desarrollo. Además, establece un referente metodológico para futuras investigaciones sobre la legislación municipal en otras ciudades del país.

En términos de recomendaciones prácticas, se sugiere la creación de una base de datos digital accesible de todas las ordenanzas municipales, que permita su consulta, el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana a fin de que la población incida en mayor medida en el proceso de creación y diseño de las ordenanzas y finalmente, la priorización de la actualización de normas relacionadas con urbanismo, medio ambiente y servicios públicos, considerando los desafíos derivados del crecimiento urbano y la sostenibilidad.

En cuanto a perspectivas futuras, este trabajo abre líneas de investigación sobre el análisis comparativo de la evolución normativa en diferentes municipios paraguayos y la evaluación del impacto de las ordenanzas en la planificación urbana y la gestión de servicios municipales.

Las ordenanzas municipales constituyen un indicador de la capacidad regulatoria del municipio a los efectos de comprender la evolución histórica de la gestión pública local en Paraguay y ofreciendo herramientas para la planificación normativa futura. En el caso particular de la ciudad de Encarnación se denota la capacidad regulatoria del municipio, por lo que el fortalecimiento del ejercicio del análisis y estudio de las mismas son necesarias para planificación normativa futura y la toma de decisiones informadas para el diseño de políticas públicas que respondan a necesidades locales y fortalezcan la descentralización y la autonomía municipal.

Notas del manuscrito

Correspondencia:

Fulvia Alejandra González Ortiz ( fulvia.gonzalez@uc.edu.py )

Fuente de Financiamiento:

Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad Católica, Campus Itapúa.

Conflicto de intereses:

Ninguno.

Editor responsable:

Herib Caballero Campos https://orcid.org/0000-0002-2164-8194 Universidad Americana. Asunción, Paraguay.

Disponibilidad de los Datos de la Investigación

Los datos utilizados en esta investigación fueron obtenidos de registros y documentos proporcionados por la Municipalidad de Encarnación. A partir de dicha información, se realizó la sistematización, organización y construcción de una base de datos propia para el análisis del período 1953-2023. La base de datos elaborada se encuentra disponible previa solicitud a la autora.

Comentarios de evaluación

Este artículo fue sometido a un proceso de evaluación a través de revisión por pares en modalidad anónima, de acuerdo con la política de transparencia editorial de la revista. Los revisores, que participaron de manera anónima en este proceso, dieron su consentimiento para la publicación de los comentarios emitidos durante la revisión.

Comentarios de evaluación 1: La propuesta del artículo constituye un gran aporte al estudio de las ordenanzas municipales; sin embargo, se sugiere atender las siguientes observaciones para optimizar el alcance analítico del manuscrito: 1. Se declara que el objetivo es "analizar la evolución de las ordenanzas"; no obstante, el texto se limita a una descripción detallada de las mismas. Resulta imprescindible incorporar referencias al contexto sociohistórico que expliquen y den sentido a las variaciones en la cantidad y tipología de las ordenanzas emitidas. En particular, es necesario justificar el incremento observado en el Gráfico 1 a partir de 1980. 2. Se recomienda incluir un apartado breve (de dos a tres párrafos) que aborde la organización sociopolítica de Paraguay en los hitos temporales de 1954, 1987 y 2010. Puesto que el marco constitucional cambió en varias ocasiones durante el período analizado, dicha contextualización permitirá comprender la ampliación de la participación en las propuestas reglamentarias, el rol desempeñado por el Ministerio del Interior y la evolución de las temáticas abordadas. 3. Conviene precisar a partir de qué momento y de qué manera las dinámicas asociadas a la Entidad Binacional Yacyretá inciden en la vida ciudadana de Encarnación y en la formulación de sus ordenanzas. 4. Es necesario fundamentar explícitamente el motivo por el cual se seleccionó el período histórico 1953-2023. 5. En la sección 5, donde se clasifican las ordenanzas según las funciones municipales, debe incorporarse la variable temporal para dar claridad analítica a la evolución de dichas categorías.

Comentarios de evaluación 2: El artículo se destaca por su pertinencia y rigurosidad, contando con la calidad requerida para su publicación. Solo se sugiere atender las siguientes observaciones menores para optimizar su presentación y estructura: revisión minuciosa de los llamados de citación para adecuarse estrictamente al formato APA (7.ª edición). Corregir, entre otros detalles, la inclusión indebida de iniciales en las menciones de los autores dentro del texto. Ajustar la estructura de artículo científico, considerando que el manuscrito conserva una estructura similar a la de un trabajo de grado o tesis. Se recomienda adaptar el formato a las pautas de autor de la revista o, en su defecto, al esquema estándar de un artículo científico (por ejemplo, omitiendo subtítulos independientes para los objetivos e integrándolos en la introducción). Es aconsejable condensar la extensión de las tablas presentadas y ampliar el análisis interpretativo, con el propósito de priorizar las aportaciones analíticas del investigador por encima de la mera recopilación documental. Se sugiere aplicar un análisis estadístico breve sobre los datos cuantitativos recabados, lo que permitirá identificar patrones o hallazgos significativos que no resultan evidentes en la descripción cualitativa.